以法治之力强化村级监督——专家学者谈健全基层监督体系

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作者：农民日报·中国农网记者 李秀萍

近日，中央纪委国家监委通报2024年1月至9月全国纪检监察机关监督检查、审查调查情况。根据通报，今年1月至9月立案现任或原任村党支部书记、村委会主任7.7万人。

2023年2月，中央纪委印发《关于开展乡村振兴领域不正之风和腐败问题专项整治的意见》，着力解决民生领域“微腐败”、妨碍惠农政策落实“绊脚石”等问题，加强对村干部特别是“一肩挑”人员的监督管理，推动全面从严治党向基层延伸，推动乡村治理成效落到实处。随后，2023年全国纪检监察机关首次公开现任或原任村党支部书记、村委会主任立案人数。以党纪国法为准绳，强化基层监督，促进乡村治理，巩固了基层良好政治生态。

完善法律制度供给

小智治事，中智治人，大智立法。党的十八大以来，以法治之力保障农民权益、压实村级监督、促进村务公开，在一系列法律的制定、修订中得以体现。

民法典对集体所有权有系统规定，明确农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料；明确农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

乡村振兴促进法规定，中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。

将于2025年5月1日起施行的农村集体经济组织法，则从法律制度上规范农村集体经济组织运行管理，健全其法人治理结构，确保农村集体经济组织成员的知情权、参与权、表达权、监督权，有利于防止集体经济组织内部被少数人控制和外部资本侵占的现象，有利于妥善处理各种利益关系和社会矛盾，为推进城乡协调发展，健全乡村治理体系，巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

纳入十四届全国人大常委会立法规划一类立法项目的村民委员会组织法修订，在全国人大常委会2024年度立法工作计划中被列为预备审议项目，由有关方面抓紧开展调研和起草工作，视情安排审议。此前，2022年9月，由民政部起草的村民委员会组织法修订草案征求意见稿已经完成向社会公开征求意见，该征求意见稿进一步健全党领导下的基层群众自治制度，回应加强农村基层民主、村民自治以及加强基层基础工作的现实需要，强化村民委员会基层群众性自治组织的职责定位、作用发挥，关注维护人民群众权益并提升村民委员会服务村民的能力。

规范乡村治理实践

党的十八大以来，对基层治理规范化提出更高要求。围绕做实村级监督，理顺民主管理流程，确保村务在阳光下运行，各地积极探索，推陈出新，一些治村之计先后上升为治国之策。

诞生于浙江省武义县白洋街道后陈村的村务监督委员会制度，不仅写入村民委员会组织法，而且写入《中国共产党农村基层组织工作条例》；2019年《中国共产党农村基层组织工作条例》同时吸收发端于河南省邓州市的“四议两公开”工作法；2022年颁行的关于村务管理的三项国家标准，可追溯到浙江省宁海县“村级小微权力清单36条”……

在中国社会科学院农村发展研究所研究员杨一介看来，基层的实践探索，既是有效实施村级监督、规范乡村治理的务实之道，也在完善和深化基层监督制度体系中发挥了作用。

杨一介从事农村组织法律制度研究多年。他表示，围绕村务监督，相关的国家立法和地方性法规均有明确规定，关键在于落实好相关法律规定，特别是要深入贯彻实施农村集体经济组织法。在未来农村集体经济组织法实施中，需要立足于巩固提升农村集体产权制度改革成果，健全农村集体资产监管体系。杨一介建议，切实保障农村集体经济组织成员权益，以成员权保障为基础将公共事务监督落到实处，充分重视集体经济组织章程在集体经济组织建设中的作用。

办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，是村民委员会的法定职责。对此，杨一介表示，村民自治组织和农村集体经济组织的良性运行，需要清晰界定两者的权责边界，而其中的一些难题有待在实践发展中破解。

全国人大常委会委员、中国人民大学法学院教授汤维建，参与过农村集体经济组织法草案表决前的分组审议。围绕强化基层监督工作，他表示，村民自治是在法治基础上的有限自治，农村集体经济组织的自治性也是有限度的，决策不能违反法律和行政法规的禁止性规定，不能与法律、法规和国家政策相抵触，必须要接受监督，包括政府的监督、司法的监督、民主的监督等，缺一不可。贯彻落实好村民委员会组织法和农村集体经济组织法，是压实村级监督、促进乡村治理的有效、有力保障。

更“安逸”　新华社发　程硕　作

健全基层监督体系

“监督是乡村治理的有机组成。”中国人民大学农业与农村发展学院教授、乡村治理研究中心主任仝志辉表示，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中蕴含丰富的监督资源，民主监督是村民自治的有机组成，道德舆论监督是乡村德治的重要机制，法律监督是乡村法治的实现路径。其中，法律监督具有规范性和强制性，要充分发挥法律监督作为监督最后一关的规范性、权威性和强制性优势。

仝志辉建议构建满足乡村治理需求的监督体系，以县域为基础单元，坚持党的领导，明确监督主体和监督对象，聚焦监督重点。他表示，在现实中，一些地方的乡村治理，法治意识不强、法治水平不高，往往倾向于选择方便快捷、成本较低的治理工具。实用主义的工具选择固然也能完成治理任务，但也会因缺乏法律监督带来诸多问题。统筹构建乡村监督体系，就必须明确包括法治监督手段在内的各类监督手段的作用，理顺监督机制，促进日常监督和专项督导相结合、法律监督和村民监督相结合，使得乡村治理中的监督权更具权威、更加独立、愈发规范，乡村治理权力结构更加均衡。

在村级监督中，切实加强农村集体资产监督管理，维护农村集体经济组织与广大农民群众利益，无疑是监督重点。为此，2023年农业农村部部署开展全国农村集体资产监管提质增效行动，集中整治农村集体资产管理领域突出问题，紧盯资产资源管理、经济合同管理、债权债务管控、工程项目管理、集体经济审计等五个关键环节，依法整治农村集体资产流失行为，健全农村集体资产监管长效机制。

在仝志辉看来，对于农村“三资”管理方面的各类监督力量，目前有效整合依然不足，障碍之一在于农村“三资”管理监督的技术化超越了其管理事务的多样性和复杂性。他建议尽量消除因形式上的技术治理、数字化导致事实上的“一刀切”，要更讲求实效地针对专项项目、群众反映的突出问题，通过专项监督、案件查处逐步发展真正管用的统筹监督方式，节约监督成本、提高监督实效、推动制度建设。